Fattore Umano | «Una questione di prepotente urgenza»

«Signor Presidente della Repubblica, se non ora, quando? Se non così, come?». Lettera aperta al Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano di Andrea Pugiotto, docente di Diritto Costituzionale Università di Ferrara, sull’emergenza giustizia e carceri


Tra le prime adesioni: docenti universitari e 13 Garanti dei detenuti, professori universitari, i Garanti dei detenuti, il direttore del settimanale Tempi, Leo Beneduci (Osapp), Ornella Favero (Ristretti Orizzonti), Patrizio Gonnella (Associazione Antigone), Eugenio Sarno (Uilpa penitenziari). Ecco il testo della lettera.


Signor Presidente della Repubblica,


ci rivolgiamo a Lei quale primo garante della legalità costituzionale del nostro ordinamento, con la massima fiducia in un Suo immediato ricorso al potere di messaggio alle Camere, affinché il Parlamento eserciti finalmente le proprie prerogative per dare una contestuale risposta, concreta e non più dilazionabile, sia alla crisi della giustizia italiana che al suo più drammatico punto di ricaduta, le carceri.

 

1. «Crisi», nella sua etimologia, è sinonimo di cambiamento. Indica un momento di passaggio tra una maniera di essere ad altra differente. É il presupposto obbligato per una rinascita. «Crisi» è discernimento tra un prima e un dopo. É stato Lei, Signor Presidente, a denunciare lo stato di crisi della giustizia italiana, parlando di «punto critico insostenibile cui è giunta la questione, sotto il profilo della giustizia ritardata e negata [...] e sotto il profilo dei principi costituzionali e dei diritti umani negati per le persone ristrette in carcere, private della libertà per fini o precetti di sicurezza e di giustizia». Più di recente, è stata la seconda carica dello Stato, il Presidente del Senato, a fare eco alla Sua denuncia scrivendo pubblicamente – a nome della Istituzione che rappresenta – di una «tragedia senza fine delle carceri italiane» che «rappresentano anche un atto di accusa, inquietante e insopprimibile, per tutta la classe dirigente e per tutte le istituzioni democratiche» accomunate nella categoria di «traditori di un precetto sacro e inviolabile» qual è l’art. 27, 3° comma, della Costituzione italiana. Sia Lei che il Presidente del Senato avete espresso tali denunce nell’esercizio delle Vostre alte funzioni istituzionali, rivolgendoVi (anche) all’opinione pubblica, moderna configurazione del popolo sovrano. Altrettanto hanno fatto, con analoghe prese di posizione pubbliche, organi apicali dell’ordinamento della giustizia italiana quali il Presidente della Corte costituzionale, il Primo Presidente della Corte di Cassazione, il Presidente della Corte dei Conti. Siamo persuasi e autenticamente preoccupati per quanto descritto dalle Vostre parole. Ecco perché, in spirito di leale collaborazione – come la Costituzione impone nelle relazioni tra tutte le componenti dello Stato – sentiamo il dovere di chiedere a Lei di investire del problema il Parlamento, formalmente e con la massima urgenza, chiamandolo così ad una pubblica assunzione di responsabilità.

 

2. Trasformare la crisi della giustizia e delle carceri in una opportunità di cambiamento strutturale è, per il Parlamento, un vero e proprio obbligo costituzionale. Lo è, innanzitutto, sotto il profilo della cessione di sovranità che l’Italia ha volontariamente compiuto aderendo al Consiglio d’Europa ed al suo sistema di giustizia sovranazionale. La giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo vede l’Italia reiteratamente condannata per le sistematiche violazioni dell’art. 6 CEDU, sotto il profilo della durata non ragionevole dei suoi processi. Analogamente, sono già più d’una le condanne dell’Italia per l’accertata violazione dell’art. 3 CEDU, sotto il profilo delle condizioni inumane e degradanti cui sono stati costretti in carcere alcuni detenuti. Tutto questo già si traduce in una attuale violazione della Costituzione italiana. Il suo riformato art. 117, 1° comma, impone ora al legislatore nazionale il rispetto «dei vincoli derivanti [...] dagli obblighi internazionali» anche pattizi. E la giurisprudenza della Corte costituzionale assume la normativa CEDU nell’interpretazione datane dalla Corte di Strasburgo a parametro di giudizio nel sindacato di costituzionalità della legislazione nazionale. Le condanne a Strasburgo, specie quando seriali, sono dunque il segnale di una Costituzione violata. C’è di più. La durata eccessiva dei procedimenti giudiziari in Italia è considerato, in ambito CEDU, un problema oramai strutturale di persistente gravità cui le autorità italiane – da almeno venti anni – sono sollecitate a porre globalmente rimedio: la prima risoluzione in tema, adottata dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa, risale al 1992; l’ultima è del 2011. Ed è proprio In considerazione dell’assenza di miglioramenti tangibili nell’amministrazione della giustizia italiana – e del ripetersi delle condanne dell’Italia da parte della Corte di Strasburgo – che il Comitato dei Ministri ha ritenuto necessario istituire un meccanismo specifico di monitoraggio. Lo stesso orizzonte si profila, in ambito CEDU, per le condizioni delle carceri italiane. Con riferimento alle decine e decine di ricorsi pendenti ed in attesa di trattazione, la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha richiesto al Governo italiano di fornire tutti i dati concernenti le condizioni di detenzione dei ricorrenti, il numero di reclusi in ogni carcere, le ore d’aria di cui possono fruire, la capienza massima degli istituti penitenziari. Il rischio è che anche in questo settore – come già accaduto sul versante dei tempi biblici della giustizia nazionale – venga accertata una sistematica violazione convenzionale da parte dell’Italia, riconducibile a uno specifico difetto “strutturale” del suo sistema normativo interno. Non basta. In ragione dell’eccesso di ricorsi pendenti a Strasburgo contro l’Italia per violazione del diritto ad un equo processo in tempi ragionevoli, è lo stesso sistema giurisdizionale CEDU a rischiare la paralisi. Lo ha denunciato di recente con parole nette il Segretario Generale del Consiglio d’Europa: «L’Italia è uno dei maggiori responsabili dell’arretrato [della Corte EDU] a causa della lentezza eccessiva dei procedimenti giudiziari nel Paese. Il danno collaterale degli arretrati è quello di bloccare il normale funzionamento della Corte EDU, che non è mai stata intesa come corte di ultima istanza per sistemi giudiziari incapaci di proteggere internamente i diritti umani» [Comunicazione all’Assemblea Parlamentare di Strasburgo, 23 gennaio 2012]. Analoga denuncia era già stata formulata ufficialmente dal Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa («cette situation constitue une menace sérieuse pour l’efficacité du système de la Convention et de la Cour européenne») con l’ingiunzione rivolta all’Italia di porvi rimedio [Decisione della Delegazione del Comitato dei Ministri, 2 dicembre 2011]. In questo modo, Signor Presidente della Repubblica, la violazione della legalità costituzionale si rivela malattia non solo recidivante ma insidiosamente contagiosa. Una peste italiana.

3. La fuoriuscita dalla legalità costituzionale è anche altrove, nella violazione del disegno costituzionale della pena e della sua esecuzione. A far data almeno dalla sentenza n.313/1990, l’evoluzione ormai compiutasi nella giurisprudenza della Corte costituzionale è nel senso di una presa di distanza dall’originaria concezione polifunzionale della pena, a favore di una valorizzazione in massimo grado della finalità di risocializzazione del reo (che, in quanto testualmente prevista nel dettato costituzionale, non può mai essere integralmente sacrificata). Oggi, tutti i soggetti che entrano nella dinamica della sanzione penale partecipano di questo medesimo vincolo teleologico: il legislatore (nella fase della astratta previsione normativa), il giudice di cognizione (nella fase della commisurazione della pena), il giudice dell’esecuzione e quello di sorveglianza al pari della polizia penitenziaria (nella fase della sua applicazione), finanche Lei, Signor Presidente della Repubblica (nell’esercizio del Suo potere di fare grazia e commutare le pene). Unitamente al «senso di umanità», la finalità rieducativa traccia dunque – in ragione dell’art. 27, 3° comma, della Costituzione – l’orizzonte costituzionale della pena cui tutte le misure limitative della libertà personale «devono tendere». Dove l’accento cade non più sul tendere ma sul devono. Tutte. In qualunque momento della propria vicenda ordinamentale. Questo orientamento della Corte costituzionale è stato messo in sicurezza dalla nuova formulazione dell’art. 27, 4° comma, della Costituzione, riscritto con legge di revisione n. 1 del 2007, che ha definitivamente abolito la pena di morte dall’ordinamento: incondizionatamente, senza se e senza ma. La pena capitale, infatti, è irriducibile a qualunque prospettiva di risocializzazione del condannato (a morte). Con la pena capitale è caduta, pertanto, l’unica eccezione costituzionalmente prevista al principio secolarizzato del finalismo rieducativo penale, che recupera quindi la propria natura di autentico paradigma costituzionale. Un paradigma, Signor Presidente della Repubblica, che vorremmo esprimere così: per la Repubblica italiana nessuna persona è mai persa per sempre. A tale paradigma vanno dunque commisurate tutte le misure incidenti sulla libertà personale del detenuto e sulle modalità della sua reclusione. Totalmente fuori da tale perimetro costituzionale si rivela, invece, la situazione in cui è costretta a vivere, giorno dopo giorno, l’intera comunità carceraria composta di detenuti (in attesa di giudizio, condannati o meno in via definitiva, soggetti a misure di sicurezza di natura personale) e di reclusi (le guardie carcerarie, il personale amministrativo e sanitario, i familiari dei detenuti): tutti – per dovere o per forza – schiacciati dai ritmi inumani e dalle condizioni dantesche in cui oggi trova esecuzione la detenzione carceraria. É, questa, una condizione di manifesta illegalità costituzionale che Lei, Signor Presidente della Repubblica, ha denunciato senza reticenze: «Evidente in generale è l’abisso che separa [...] la realtà carceraria di oggi dal dettato costituzionale sulla funzione rieducatrice della pena e dei suoi diritti e la dignità della persona». Le Sue parole hanno avuto anche il merito di rimuovere il finto realismo di miopi alibi spesso evocati: «É una realtà non giustificabile in nome della sicurezza, che ne viene più insidiata che garantita, e dalla quale non si può distogliere lo sguardo».

 

4. Ripristinare la legalità costituzionale violata s’impone anche per un’altra ragione: più che mai in carcere è dalla vita del diritto che dipende il diritto alla vita, mentre la strage di legalità porta con sé, alla fine, strage di vite umane. Infatti, schiacciati tra l’incudine di una giustizia a rilento e il martello di una condizione carcerare indegna anche di un paese incivile, sono sempre più numerosi i soggetti della comunità penitenziaria che decidono di darsi la morte. Eppure «custodia» (in carcere) non significa esclusivamente segregazione, ma anche presa in cura. Di suicidi molto si parla, in questo periodo, accreditandone un forzato e non dimostrato nesso di causalità con l’attuale crisi finanziaria, riducendo così a ragioni di “contabilità economica” una scelta dalla genealogia sicuramente più complessa e profonda. Non esiste invece dubbio alcuno, né statistico né scientifico, circa il seguente dato di realtà: la detenzione carceraria – che dovrebbe consistere esclusivamente nella riduzione della libertà personale – si rivela oggi luogo dove si rischia la vita e spesso la si perde. La provata correlazione tra sovraffollamento carcerario, severità del regime detentivo e frequenza delle morti per suicidio dietro le sbarre ha raggiunto cifre così allarmanti che, al fine di prevenirle, il DAP ha emanato un’apposita circolare (in data 26 aprile 2010, «Nuovi interventi per ridurre il disagio derivante dalla condizione di privazione della libertà e per prevenire i fenomeni auto aggressivi»), seguita più recentemente da altra circolare a più ampio spettro (in data 24 novembre 2011, Modalità di esecuzione della pena). Lo stesso Comitato Nazionale di Bioetica ha ritenuto necessario occuparsi del tema, elaborando un proprio parere (in data 25 giugno 2010, Il suicidio in carcere. Orientamenti bioetici). Ovviamente non è bastato. Il numero delle morti per suicidio aveva raggiunto, nel 2010, il record assoluto di 64 decessi. Ma i record sono stati inventati per essere battuti: nel 2011 si è raggiunta la cifra di 66 suicidi, mentre alla data del 22 aprile dell’anno in corso sono già 20 i detenuti che si sono tolti la vita: uno ogni 5 giorni. Eppure, quelli in carcere, sono suicidi che non vanno né in prima pagina né nei palinsesti dei telegiornali e delle principali trasmissioni televisive di approfondimento. É una macabra competizione cui, purtroppo, non si sottraggono neppure gli agenti penitenziari, costretti a svolgere le loro mansioni in condizioni estreme ed impegnati, con mezzi e risorse sempre più scarse, a contrastare l’inciviltà e la disumanità delle condizioni detentive. L’anomia di provvedimenti legislativi adeguati al problema offende anche il loro senso civico e la loro professionalità, perché in queste condizioni è sempre più difficile per il Corpo della Polizia Penitenziaria svolgere la propria opera quotidiana «garantendo la sicurezza negli istituti e concorrendo all’attuazione del principio costituzionale della funzione rieducativa della pena», come Lei stesso, Signor Presidente della Repubblica, ha recentemente riconosciuto. Affondano qui le radici delle innumerevoli iniziative di protesta proclamate su tutto il territorio nazionale, in questi mesi, dai relativi sindacati di polizia penitenziaria. Ci riconosciamo, ancora una volta, nelle Sue parole: quella descritta «è una realtà che ci umilia in Europa e ci allarma, per la sofferenza quotidiana – fino all’impulso a togliersi la vita – di migliaia di esseri umani chiusi in carceri che definire sovraffollate è quasi un eufemismo, per non parlare dell’estremo orrore dei residui ospedali psichiatrici giudiziari, inconcepibili in qualsiasi paese appena appena civile». Signor Presidente della Repubblica, un carcere dove di pena si muore – e di continuo – è corpo estraneo alla Costituzione. Perché in esso la pena si declina in termini esclusivamente vendicativi (prima ancora che retributivi). Perché alla sanzione della reclusione viene ad aggiungersi un’ulteriore pena (non prevista dalla legge né irrogata da alcun giudice) rappresentata da un regime detentivo inumano e degradante. Perché, in ultima analisi, nega il rispetto – costituzionalmente imposto – della dignità personale, annichilita ogni qual volta il detenuto cessa di essere persona per vedersi degradata a cosa.


5. Se così è (ed è così) questa conclamata, abituale, flagrante violazione della legalità costituzionale va interrotta subito, con misure deflattive capaci di creare le condizioni di partenza per adeguate riforme ordinamentali. Questi strumenti ci sono, la Costituzione li prevede e si chiamano amnistia e indulto. Due parole ormai bandite dal vocabolario della politica. L’ultima amnistia risale al 1992. Quanto all’indulto, risulta marchiato a vita nel dibattito pubblico dopo che la sua concessione con legge n. 241 del 2006 è stato indicato – a torto e con deliberata menzogna – come un provvedimento criminogeno da parte di quelle stesse forze politiche che lo avevano approvato. Eppure i dati ministeriali raccontano altro: attestano, ad esempio, che il tasso di recidiva tra i condannati indultati è risultato di molto inferiore a quello dei detenuti che hanno scontato interamente la loro pena dietro le sbarre. E che, se quella misura di deflazione penitenziaria non fosse stata assunta, le carceri italiane sarebbero già da tempo esplose con conseguenze imprevedibili e ricadute ingovernabili. Alle riserve politiche si aggiunge poi un ostacolo costituzionale: l’art. 79 della Costituzione, revisionato con legge n. 1 del 2002, ha introdotto maggioranze deliberative così elevate («due terzi dei componenti di ciascuna camera, in ogni suo articolo e nella votazione finale») da determinare – de facto se non de jure – la paralisi di due utili strumenti di politica criminale: mai la storia italiana (monarchica e repubblicana) ha conosciuto un arco di tempo così lungo (tre lustri per l’indulto, già quattro lustri per l’amnistia) senza un provvedimento di clemenza generale. Sono maggioranze non richieste per l’approvazione di qualunque altra fonte del diritto, neppure costituzionale. É un assurdo paradosso, eppure – proceduralmente – risulta così più agevole modificare la norma sulla produzione dell’amnistia e indulto (l’art. 79 della Costituzione), che approvarne la fonte di produzione (una legge di amnistia e di indulto). Sono maggioranze talmente elevate da consentire paralizzanti veti incrociati, capaci di impedire misure clemenziali (anche quando necessarie) o di condizionarne il contenuto normativo e l’ambito applicativo (oltre quanto sarebbe necessario). La difficoltà a raggiungerle ha così indotto più volte il legislatore – in questi ultimi anni – ad operare scaltramente sul diritto sostanziale e sulle regole del rito penale, nel tentativo di ottenere gli stessi effetti (o effetti simili) di una misura di clemenza generale: dalla depenalizzazione del falso in bilancio alla riduzione dei termini di prescrizione, dal cd. indultino ai più recenti provvedimenti relativi alla possibilità di scontare il residuo di pena in regime di detenzione domiciliare. Nella bulimia di progetti di revisione (di sistema o settoriali) della nostra Carta costituzionale, fa davvero specie che nessuna forza politica intenda porre seriamente all’ordine del giorno – come pure è certamente necessario